Una mirada comparada de los programas gubernamentales de protección de México y Colombia

Por: Betty Pedraza López/PAS y Protection Desk Colombia

15 de julio 2016

En Colombia a más del Programa Gubernamental de Protección a Personas en Riesgo, existen cuando menos 10 programas de protección[1] que destinan recursos provenientes principalmente de la cooperación internacional a la protección de líderes sociales y defensores de derechos. Dos de ellos actúan de manera particular en torno a la protección de los defensores de derechos humanos. El Programa No Gubernamental de Protección “Somos Defensores”, creado en 2002 y reconocido por su sistema de información sobre ataques a defensores de derechos humanos en Colombia -SIADDHH y sus publicaciones periódicas sobre la situación de los defensores en Colombia.  

 

El “Protection Desk”, creado en 2009 como resultado de una alianza entre Protection International y Pensamiento y Acción Social, ha hecho de la protección a defensores de derechos humanos colectivos y rurales su nicho de trabajo, y, en este sentido acompaña, forma, investiga y apoya a comunidades rurales en acciones de incidencia ante el gobierno nacional; todo ello con el propósito de mejorar sus capacidades para la gestión de su propia seguridad y protección.

 

Aunque el seguimiento al Programa Gubernamental de Protección ha sido asumido de manera sistemática por el Programa Somos Defensores, con el presente artículo, el Protection Desk, pretende hacer un aporte sencillo y puntual al Focus – Programa virtual de Protection International, creado para observar y dar seguimiento a los programas gubernamentales de protección a defensores de derechos humanos en el mundo-[2]; de tal suerte que permita un acercamiento pragmático comparativo de los Programas Gubernamentales de Protección a Defensores de Derechos Humanos de México y Colombia.

 

Dos grandes aspectos son comparados: las características generales de los dos programas y las dificultades más relevantes de los mismos. Los dos aspectos se estudian de manera general a partir de las dos matrices que se adjuntan como anexo único de este artículo[3] [4].

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CARACTERISTICAS GENERALES

 

  1. El “Mecanismo Federal de Protección para personas defensoras de derechos humanos y periodistas en México”, tiene mayor alcance y estabilidad jurídica que el “Programa de Prevención de los derechos a la vida, la libertad, la integralidad y la seguridad de las personas, grupos y comunidades del Ministerio del Interior y de la Unidad Nacional de Protección” de Colombia. La creación del Mecanismo en México, mediante una Ley de la República y un decreto presidencial que la adopta, responde más a una política de Estado en tanto que su creación mediante decreto da cuenta de una política de gobierno.

 

La política de Estado compromete a tantos gobiernos como sean necesarios en función del cumplimiento de su propósito, en tanto que la política de gobierno, sólo compromete aquel que dictó el decreto; en cualquier momento un nuevo gobierno puede considerar innecesaria la continuidad del programa de protección.

 

  1. En el caso colombiano hay dispersión normativa que dificulta la comprensión y aplicación de las múltiples normas que establecen los mecanismos de prevención y de protección. Representa una dificultad para los entes territoriales (departamentos y municipios) que tienen funciones asignadas en la materia. A más de lo cual cada norma ha creado sus propios mecanismos de participación por lo que se sobreponen mutuamente.

 

  1. Aunque el Mecanismo de México y el Programa de Colombia reflejan una concentración de las decisiones en su nivel central, el Programa de Colombia tiene una estructura más compleja y claramente institucional. Entre tanto el Mecanismo de México, cuenta con un Consejo Consultivo conformado por sociedad civil que lo monitorea y envía cuatro representantes al órgano máximo, la Junta de Gobierno. 

 

Dadas las particularidades propias del conflicto interno armado, en Colombia, la estructura del Programa de Protección incluye a la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados – ACNUR-.

 

  1. El Mecanismo de Protección mexicano fue creado específicamente para la protección de periodistas y DDH, mientras que en Colombia, lo fue para las personas en riesgo “en razón del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias”, por tanto incluye un universo muy amplio de población objetivo, dentro de la cual los DDH son una minoría.

 

  1. En los dos casos, la oferta de servicios se estructura en torno tres modalidades: Emergencia (o urgencia), Protección y Prevención.  En la primera modalidad, el Programa de Colombia refleja un mayor énfasis en medidas convencionales utilizadas cuando se espera un ataque directo con arma de fuego, tales como chalecos antibalas, escoltas, carros blindados.

 

En las medidas de protección, el Mecanismo de Protección mexicano prevé mayor diversidad de medios de comunicación como radios y telefonía satelital. En Colombia hay restricciones para el uso de radios, pues podrían interferir con las comunicaciones del ejército nacional, militarmente muy activo por el contexto del conflicto armado interno. En algunas experiencias han convertido a comunidades indígenas en blanco de ataques de actores armados ilegales con el propósito de robar su sistema de comunicación radial.

 

En el Mecanismo de protección mexicano se incluyen siete medidas no consideradas por el Programa de Protección de Colombia: iniciar o avanzar investigaciones por ataques contra los DDH o periodistas, atención médica y/o psicológica (sólo incluida para la protección de mujeres), información a diferentes autoridades de la inclusión del caso en el Mecanismo, reconocimiento de su labor como defensor, cooperación interinstitucional y el botón de pánico.

 

En su mayoría estas medidas parecen reflejar una mayor disposición del Estado mexicano a adoptar medidas de protección política a favor de los DDH y periodistas en contraposición al énfasis dado por el estado colombiano a medidas meramente físicas y materiales diseñadas desde una perspectiva militar.

 

En relación con las medidas de prevención mientras que el Mecanismo mexicano refiere a medidas puntuales de protección, el Programa colombiano parece inclinarse por instrumentos más formalizados como los planes de prevención y/o contingencia que deben ser formulados por sus entes territoriales en virtud a la estructura descentralizada del Estado.

 

Adicionalmente sólo el Mecanismo mexicano prevé un procedimiento para que se revise la decisión de no otorgar medidas de protección a un solicitante, en el caso colombiano las revisiones proceden exclusivamente vía tutela. Adicionalmente ninguno de los dos prevé procedimiento o instancia para revisar los cambios en los mecanismos de protección cuando el nivel del riesgo del protegido cambia.

 

  1. El Mecanismo mexicano contempla una importante participación de la sociedad civil en su operación, mientras que el Programa colombiano da a la sociedad civil una participación muy restringida y funcional.

 

  1.  El funcionamiento del Mecanismo mexicano y el Programa colombiano, es similar. Los dos contemplan un procedimiento excepcional, que aplica a los casos de emergencia, y otro ordinario. En el caso colombiano sin embargo, existe una presunción constitucional del riesgo que aplica para víctimas de desplazamiento forzado, lo que conduce a una aceptación inicial automática y provisional de las solicitudes de protección que presenten personas en riesgo que cumplan dicha condición.

 

  1. La cobertura del Programa de Protección en Colombia es 35 veces mayor a la del Mecanismo mexicano, lo que se explica en el hecho de que éste último solo cobija DDH y periodistas, en tanto que el primero cobija cuando menos 13 grupos de población diferente. El conflicto armado interno diversifica y aumenta los riesgos así como el tipo de afectados por los mismos. Para 2015 solo un 8% del total de protegidos en 2015 fueron DDH y solo un 2% fueron periodistas.

 

  1. El presupuesto del Programa colombiano es 35 veces más grande que el del Mecanismo mexicano, sin embargo el costo unitario por beneficiario de este último es casi 9 veces mayor que el del Programa colombiano.

 

DIFICULTADES

  1. A pesar de existir programas de protección tanto en México como en Colombia, continúan aumentando los ataques contra defensores de derechos humanos y el porcentaje de impunidad en los ataques de que son víctimas no disminuye. Adicionalmente en Colombia se incrementan también las solicitudes de medidas de protección y el número de personas protegidas. En el caso mexicano, el reciente nacimiento del programa, la desconfianza de los defensores respecto del gobierno y el desconocimiento del Mecanismo explicarían que aún no se registre crecimiento sostenido en las solicitudes de protección, ni en el número de protegidos.

 

  1. Tanto el Mecanismo mexicano como el Programa colombiano incorporan de manera insuficiente la prevención. Para el caso colombiano la prevención está dirigida a la población general y responde a los riesgos derivados del conflicto armado interno, por tanto en realidad no se articula con el Programa de Protección a personas en riesgo, ni menos aún con el grupo específico de los defensores. El en caso mexicano la Unidad responsable de la prevención fue recientemente creada.

 

  1. Las medidas de protección contempladas en el Mecanismo mexicano y en el Programa colombiano, terminan por desestimular el cumplimiento de la labor de defensa de derechos, pues extraen al defensor del territorio en que regularmente realiza su defensa de derechos.

 

  1. La definición de defensor no es suficientemente comprendida y/o adoptada por los gobiernos, por lo que con frecuencia el no reconocimiento de esta calidad conduce a la negación de medidas de protección.

 

  1. Existen barreras que restringen el acceso a los programas de protección. En el caso mexicano una de ellas es el trato diferencial que se otorga a los solicitantes de medidas de protección que actúan acompañados por organizaciones de la sociedad civil o internacionales, respecto de los que presentan solos sus solicitud. En el caso colombiano, en el 37% de los casos se reconoce como real el riesgo que motiva la solicitud de protección estatal. 

 

  1. Tanto en el caso de México como el de Colombia, las evaluaciones de riesgo contienen una alta carga subjetiva. Hay una tendencia a homogeneizar el análisis de riesgo y a reducirlo a la mera aplicación del instrumento, con lo que se abre una brecha entre el riesgo y las medidas de protección adoptadas poniendo en riesgo su eficacia y aumentando la vulnerabilidad del (o la) protegido (a).

 

  1. En ambos casos persiste un enfoque militarizado de las medidas de protección, de tal suerte que con frecuencia se asigna la labor de protección a cuerpos armados estatales comprometidos con vulneración de derechos de las mismas poblaciones.

 

  1. Las medidas de protección aplicadas no son sensibles a las condiciones de vida y de actuación de los defensores de derechos humanos rurales. En particular, aquellas que dependen de la tecnología cuando los contextos son de alta precariedad y marginalidad.

 

  1. Algunas de las medidas de protección terminan por agravar la seguridad de los protegidos por que los hacen altamente visibles en contextos desfavorables.

 

  1. Las entidades estatales no tienen capacidad para la respuesta en emergencia a través de botones de pánico y/o números de emergencia.  Así mismo los trámites estatales con frecuencia conducen a demoras y/o interrupciones en la aplicación de las medidas de protección aprobadas, con lo que aumentan la vulnerabilidad del protegido.

 

  1. A diferencia de Colombia, el Mecanismo mexicano favorece el seguimiento y la evaluación por parte de la sociedad civil y de organizaciones internacionales. 

Anexo

 

[1] Cinep, Justapaz, Diakonia, Swfor, Pastoral Social, Fondo de Acción Urgente por los derechos de las mujeres, Colectivo Anzur, Brigadas Internacionales de Paz, Somos Defensores y Protection Desk .

[2] http://focus.protectionline.org/es/sobre-focus/sobre-focus/

[3] Para el caso de Colombia se han utilizado como fuentes el informe de “Rendición de Cuentas. Unidad Nacional de protección. 2015”. http://www.unp.gov.co/atencion-usuario/Documents/RENDICION%20DE%20CUENTAS%202015%20PRESENTACION.pdf. Consultado entre el 06 y el 12 de julio de 2016.

La Protección al Tablero. Somos Defensores. http://somosdefensores.org/attachments/article/88/proteccion_al_tablero_version_eb.pdf. Consultado entre el 06 y el 12 de julio de 2016.

[4] Para el caso de México se han utilizado como fuentes: El Mecanismo de Proteccion Para Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas. Los avances y continuos desafíos. Mayo 2015. Wola y PBI; y, ESPACIO OSC Para la protección de Personas Defensora y periodistas. Julio 2015. Impreso en México.

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