¿Por dónde van las recientes reformas a los programas de protección estatales?
Betty Pedraza López, Investigadora, Pensamiento y Acción Social -PAS
En medio de la continuidad sin freno de los asesinatos de aquellas personas que ejercen algún tipo de liderazgo social y Defensa de Derechos Humanos, asistimos por estos días a un aparente afán del Gobierno Nacional por promulgar nuevas normas que con esperanza todos esperamos estén dirigidas a cambiar esta dolorosa situación. El pasado 21 de septiembre del año en curso, el Gobierno Nacional emitió el Decreto 1139, mediante el cual, se modifican “los Programas de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades”. Adicionalmente el Departamento Nacional de Planeación promueve en la prensa nacional la próxima emisión de un documento CONPES sobre el mismo tema, prometido desde hace casi tres años.
Siguiendo el adagio popular que afirma que “con el desayuno, sabremos que esperar del almuerzo”, conviene comentar algunas de las modificaciones que trajo este Decreto a los Programas estatales de protección e invitar a los lectores a valorar su impacto sobre los riesgos que, a manera de ejemplo, enfrenta una lideresa social de una no tan apartada región del país, a partir de un testimonio extraído de la Resolución 80/2021, expedida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos el pasado 4 de octubre de este mismo año.
“S.G.R.Q., mujer afrodescendiente de 63 años de edad, de Tumaco, Nariño, víctima del conflicto armado interno y desplazada de su lugar de origen en 2001, es una lideresa comunitaria, perteneciente a la Asociación de Afrocolombianos Desplazados (AFRODES), actual Presidenta de la Junta de Acción Comunal (JAC) del barrio Villa San Marcos de la ciudad de Cali y representante legal de la Fundación Arte y Oficio adscrita a AFRODES, donde opera ella misma un comedor comunitario. En mayo de 2020, fue amenazada de muerte por un desconocido que le dijo que “contara sus días” como presidenta de la Junta de Acción Comunal. El 10 de diciembre del mismo año, fue víctima de un intento de homicidio del que logró sobrevivir con heridas graves. Desde esa fecha su hija la reemplazo en las labores del comedor comunitario y las amenazas y seguimientos continuos se volcaron contra ella.
El 23 de diciembre de 2020, la señora S.G.R.Q., solicitó medidas de protección ante la Unidad Nacional de Protección (UNP) y el Programa de Líderes Sociales de la Alcaldía de Cali, Secretaría de Seguridad y Justicia, le brindó treinta días en un hogar de paso. El 27 de enero de 2021, la UNP informó. que, como única medida de protección, recibiría el valor correspondiente a dos salarios mínimos mensuales por el termino de tres meses (alrededor de 468 USD mensuales). Luego de una tutela fallada a su favor, la UNP le asignó un esquema de protección conformado por un vehículo blindado y dos hombres de protección, así como un medio de comunicación y un chaleco antibalas, lo cual tendría una temporalidad de doce meses.
Mientras ella y su hija continúan recibiendo amenazas y seguimientos desde mediados de abril de 2021, empieza a recibirlas también su esposo. En junio de 2021, su hermano es víctima de un atentado en su vivienda, donde también opera el comedor comunitario. El 29 de junio de 2021, mientras la señora S.G.R.Q. se desplazaba por Cali en el vehículo con su esquema de protección, el mismo fue embestido por una motocicleta que ocasionó daños al vehículo y después huyó. Los escoltas del esquema enviaron un reporte de los hechos a la UNP indicando que “la beneficiaria fue objeto de un atentado sicarial”.
El Instituto Internacional sobre Raza, Igualdad y Derechos Humanos, organización que presentó el caso ante la CIDH, manifestó que las medidas de protección adoptadas por el Estado no son efectivas ni idóneas. Informó que, en la implementación de las mismas, la UNP ha rechazado cualquier opinión o participación de la señora S.G.R.Q., en particular, sobre las personas que serían idóneas para prestarle el servicio de seguridad, desconociendo también su identidad cultural y necesidad de adopción de dichas medidas con un enfoque diferencial. (…) manifestó que, como una forma de discriminación por racismo estructural, se le han asignado automóviles en malas condiciones técnico-mecánicas, por lo que de manera recurrente deben estar en mantenimiento por fallas, obstaculizando a la señora S.G.R.Q. en muchas ocasiones atender situaciones urgentes relacionadas con su labor como lideresa comunitaria. Asimismo, la (…) beneficiaria enfrenta obstáculos a nivel institucional dado que las autoridades de la UNP no expiden en tiempo preciso las autorizaciones para movilizarse, (…) Por esta razón, muchas veces las personas conductoras asignadas se niegan a transportarla y ella no puede atender sus responsabilidades comunitarias ya que no se le autorizan sus solicitudes durante un tiempo razonable. Así, también se manifestó una falta de disposición por parte de los escoltas para adaptarse a las actividades de liderazgo desarrolladas por la señora S.G.R.Q., las cuales, en muchas ocasiones, demandan trabajo durante los fines de semana y en las noches, así como que, en muchos casos, emergen eventos inesperados que requieren atención.
Además, los escoltas se niegan a acompañar a su esposo cuando éste necesita trasladarse, pese a que, como se ha señalado, ha recibido amenazas en diversas ocasiones. En este mismo sentido, la organización solicitante informó que la UNP negó asignar un esquema de protección adicional e independiente para la hija de la propuesta beneficiaria, aunque está sufriendo de amenazas y hostigamientos. La organización solicitante manifestó que, después de este incidente, (atentado sicarial) la beneficiaria se encuentra sin esquema de seguridad dado que los escoltas de la UNP le manifestaron que el esquema de seguridad solamente opera en movilidad, por lo que no han hecho presencia en su residencia, y que tampoco cuenta con un vehículo para comparecer a sus actividades de liderazgo”.
De cara a este testimonio, conviene manifestar las tres preocupaciones centrales que dichas modificaciones generan:
El sentido en que se promueven los ahorros
En momentos en que el país no supera la crisis financiera generada por el permanente déficit en buena parte fruto de la corrupción sumada a la pandemia del COVID 19, cuando ya se anuncian venideras crisis humanitarias derivadas del estruendoso crecimiento de la pobreza en un 42%, el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, expidieron el Decreto 1009 del 14 de julio de 2020, por el cual se establece el “Plan de Austeridad del gasto”. En particular su artículo 11 que reza: “ESQUEMAS DE SEGURIDAD. La Unidad Nacional de Protección y la Dirección de Protección de la Policía Nacional, con acatamiento al marco legal y reglamentario, deberán en lo posible efectuar una revisión a los esquemas de seguridad de los servidores públicos de las entidades de la Rama Ejecutiva del orden nacional y, procurar, reducir su conformación…”
No obstante, muchos de los cambios introducidos a los Programas de Protección parecen ir en un sentido diferente al ahorro declarado como deseable, más allá del bolsillo puntual de donde se paguen los gastos generados por estas vías, entre ellas:
Extender la cobertura del Programa de Protección a 11 tipos de exfuncionarios públicos con cargo al presupuesto nacional (Artículo 4), crear un nuevo CERREM específico para los servidores y exservidores públicos (Articulo 13);
trasladar los costos de los recursos físicos para la protección -vehículos blindados o corrientes, motocicletas, chalecos antibalas, escudos blindados, medios de comunicación, etc.- de la UNP a las administraciones municipales -a excepción de los alcaldes de municipios de categoría 6 que acrediten la no disponibilidad de apropiaciones presupuestales (Artículo 4, parágrafo 4);
definir procedimientos y condiciones que constituyen un tratamiento diferencial a favor de quienes están menos afectados y vulnerables, tales como periodos más largos de las medidas de protección para ex presidentes y ex vicepresidentes, antes de requerir revaluación, así como otorgar discrecionalidad a la UNP para vincular al programa de protección a ex servidores públicos (Artículo 7).
Entre tanto el ahorro se impone por vías que pueden afectar severamente los esquemas de protección tales como:
Condicionar los desplazamientos de personal de protección, a su aprobación y a la disponibilidad de recursos (Artículo 20);
hacer recaer sobre el beneficiario de protección el mantenimiento correctivo, la reparación y/o la reposición de los recursos físicos para la protección, en caso de que se termine su garantía o de ser resultado del mal uso (Artículos 5);
condicionar la extensión de las medidas de protección al núcleo familiar, “a que se demuestre el nexo causal entre dicho nivel de riesgo y la actividad o función política, social o humanitaria del tal solicitante o protegido" (Artículo 2) cuando se ha visto que para los líderes/as sociales y defensores/as de derechos, los riesgos del titular se extienden individualmente a sus compañeros(as) e hijos (as), no porque sean defensora(s) de derechos o líderes sociales, sino para castigar a la persona protegida por la labor que realiza, como lo refleja el testimonio citado.
También se adiciona la reincidencia en el uso indebido como nueva causal para finalizar las medidas de protección (Artículo 19), a pesar de que varias de ellas son altamente cuestionables frente a la realidad del riesgo que enfrentan los defensores/as rurales -“el empleo del esquema de protección o de las medidas asignadas por personas diferentes a las determinadas por las autoridades, el abandono o evasión del esquema de protección, desplazándose a lugares sin el acompañamiento del personal asignado para la seguridad y la desatención de las observaciones o recomendaciones de autoprotección y seguridad que formule el personal de su esquema de seguridad o por los organismos de seguridad del Estado”-, como se puede deducir del testimonio descrito.
En el mismo sentido, según el artículo 19, son causales de finalización de las medidas de protección otorgadas: la no aceptación de las revaluaciones y/o de los cambios, rotaciones o permutas, en las medidas de protección introducidos unilateralmente por la UNP y la vinculación a otro programa de protección del Estado, sin considerar que estos pudieran tener un carácter de reparación, de complemento, o de emergencia frente a una situación nueva de riesgo, tal y como lo refiere el testimonio inicial citado.
Los cambios también alcanzan a la Ruta Colectiva de Protección, donde se introduce la expresa prohibición de que la UNP ejecute medidas de protección que sean competencia de otras entidades (Artículo 25) con lo cual se promueve el apego taxativo a las medidas enlistadas en su oferta y se pierde cualquier posibilidad de flexibilidad. Significará ello que medidas como “Fortalecimiento organizativo y comunitario, fortalecimiento de la presencia institucional y/ o establecimiento de estrategias de comunicación”, que pueden entenderse como propias de la esfera del ministerio del Interior y del Ministerio de Comunicaciones, ¿dejarán de ser otorgadas por la UNP?
2. Un programa que nunca cumplió con la concertación de las medidas de protección hoy restringe aún más la participación y/o representación de los protegidos:
Mientras en la protección individual, constriñe, a los protegidos a aceptar los cambios unilaterales que introduzca la UNP en las medidas de protección, como ya se mencionó; en la Ruta Colectiva, se introduce la revaluación de las medidas de protección un año después de otorgadas (Artículo 24), se trata con excesiva flexibilidad la representación de la comunidad, al tramitar una solicitud de medidas de protección por parte de voceros o líderes, sin exigir la presentación de un acta de reunión que demuestre que la decisión fue tratada y consensuada por los miembros del grupo o comunidad, lo que facilita el surgimiento o la intensificación de conflictos internos en la comunidad que se pretende proteger (Artículo 24). Adicionalmente se introduce un contrapeso estatal a los informes de las comunidades sobre el funcionamiento de las medidas de protección (Artículo 23). También elimina la participación de la Comisión Colombiana de Juristas en el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas para la UP y PCC (Artículo 21), entidad que además tiene asiento directo en la CIDH. De postre, genera un vacío al eliminar el procedimiento antes definido para tramitar el desistimiento a las medidas de protección de la Ruta Colectiva presentados por uno o varios miembros del grupo protegido (Artículo 24).
3. Genera situaciones que pueden traer riesgos de mayor gravedad sobre los protegidos:
En el Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas para la UP y PCC, abre el espacio a todas las autoridades territoriales, según decisión unilateral del Comité (Artículo 21), sin que medie siquiera una consulta con los solicitantes de las medidas de protección. Esto puede generar riesgos para los solicitantes de protección dadas las generalizadas estigmatizaciones de las que son víctimas los líderes/as sociales y defensoras/es y la connivencia entre autoridades locales, fuerzas armadas y actores armados, constantemente denunciadas, especialmente, en áreas donde el conflicto armado interno se ha reconfigurado y permanece activo.
En el mismo sentido, se considera de alto riesgo para los líderes sociales y defensores incorporar al Ejército Nacional como instancia que interviene en la estrategia de protección sin definir ni delimitar su acción (Artículo 6), decisión que refuerza con la inclusión de una nueva responsabilidad de la UNP de coordinar con la fuerza pública la implementación de estrategias de protección para situaciones particulares de riesgo, que no se definen. (Artículo 7). Las recomendaciones de expertos señalan la pertinencia de separar los organismos, las políticas y acciones de inteligencia de los de protección y de las acciones humanitarias, en especial cuando se han hecho públicas alianzas para delinquir entre miembros del Ejército, grupos ilegales como el Clan del Golfo y contrabandistas, como el reportado en el departamento de La Guajira[1], así como cadenas de corrupción que involucran a 16 generales, 128 oficiales, 122 suboficiales y 35 civiles, en la venta ilegal de armas a narcos y disidencias de las FARC, en el Valle del Cauca, Nariño y Cauca, entre otros[2].
Antes que avanzar en su adaptación a las condiciones de vida de los líderes/as sociales y defensoras/es rurales, campesinos/as, indígenas y afrodescendientes o a la superación de las dificultades que cotidianamente enfrentan los protegidos, los cambios introducidos a los programas de protección los hacen más excluyentes y desestimulan su uso. Quien en este marco acepta su inclusión en un programa de protección estatal, acepta más dificultades que protección real.
En este escenario la protección de los defensores/as de derechos humanos que defienden colectivamente derechos asociados a la tierra y el territorio, depende de sus propias estrategias y rutas de autoprotección y, en el caso de los pueblos indígenas y afrodescendientes, de acciones de mayor calado político, como el avance en el reconocimiento pleno de sus derechos como autoridades políticas, administrativas, de justicia, de medio ambiente y de protección, dentro de sus propios territorios; así como de reformas constitucionales que reordenen las competencias y autonomías de las distintas ramas de las fuerzas militares frente a la seguridad humana, la protección de la sociedad civil, la protesta social, las empresas privadas y el manejo del conflicto armado interno, su depuración y profesionalización.
